Nuove norme sull’impiantistica sportiva : dall’impresa sportiva con dimensione e funzione sociale all’ impresa egoistico-speculativa ?

 

Premessa

Il Decreto Legge 24 aprile 2017, n.50, recante “ Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo”, pubblicato sul Supplemento ordinario n.20/L alla Gazzetta ufficiale , Serie Generale n. 95, del 24 aprile scorso, contiene, al Capo III “ Interventi per eventi sportivi”, art. 62 “ Costruzione di impianti sportivi”, alcune importanti innovazioni alla normativa sull’impiantistica sportiva di cui all’art. 1, commi da 303 a 305, della Legge n. 147/2013. 

Il Decreto Legge, in generale, nonché tali innovazioni, in particolare, prospettano alcuni rilevanti profili di, quantomeno, assai dubbia legittimità costituzionale sotto vari aspetti e alcuni contenuti sostanziali meritevoli di valutazione.

1. La dimensione e la funzione sociale dello sport.

La specificità e l’autonomia dell’ordinamento settoriale sportivo si basano sulla sua riconosciuta dimensione e funzione sociale;  funzione, per l’appunto, rientrante fra quelle di cui all’art. 2 della Costituzione ( “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”).

2. L’impiantistica sportiva fa parte dell’ordinamento sportivo.

Tra la normazione che compone l’ordinamento sportivo rientra la disciplina dell’impiantistica sportiva.

Ne consegue, soprattutto per quanto si dirà dopo in tema di competenza legislativa concorrente Stato-Regioni,  che l’impiantistica sportiva è sicuramente materia di tale competenza legislativa concorrente.

E’ da sottolineare che il Decreto legislativo n. 112/1998, di attuazione della Legge n.59/1997, così detta “ Legge Bassanini”, trasferiva alle Regioni le competenze in merito all’approvazione dei programmi relativi alla realizzazione, all’ampliamento ed alla ristrutturazione degli impianti sportivi e delle loro pertinenze, destinati ad ospitare manifestazioni agonistiche riferite ai campionati organizzati secondo criteri di ufficialità.

3. Profili di incostituzionalità del Decreto Legge n.50/2017 in generale.

Al riguardo, nel riportarmi integralmente alle considerazioni già svolte nel Comunicato del 21 aprile scorso ( www.federsupporter.it),  aggiungo quanto segue.

Poiché il Decreto Legge in oggetto è un tipico provvedimento “ omnibus”, recante cioè una congerie di norme in materie tra le più disparate e disomogenee , esso, secondo costante e consolidata giurisprudenza costituzionale ( vedasi, ex plurimis, la sentenza n. 22/2012), non possiede il presupposto, ai sensi del II comma dell’art. 77 della Costituzione, per essere oggetto di esercizio senza delega della potestà legislativa del Governo. 

Potestà legislativa che può legittimamente esercitarsi solo relativamente ad un provvedimento inteso, nella sua interezza,  come insieme di disposizioni omogenee per materia o per scopo.

Mancanza di presupposto che vizia sia il Decreto sia la sua eventuale, successiva conversione in legge.  

Peraltro, sempre la ricordata giurisprudenza statuisce che, ove le discipline estranee alla ratio materia del decreto presentassero, secondo il giudizio politico del Governo, profili autonomi di necessità ed urgenza, le stesse materie andrebbero disciplinate in atti normativi urgenti del potere esecutivo distinti e separati.

Pertanto, qualora il Governo avesse ritenuto che le modifiche da apportare alla normativa vigente in materia di impiantistica sportiva presentassero autonomi profili di necessità ed urgenza, avrebbe dovuto adottare un Decreto Legge ad hoc, distinto e separato da quello eterogeneo ed omnicomprensivo, invece, adottato.

Desta, quindi, perplessità, alla luce di tutto quanto precede, che il Presidente della Repubblica, competente a controllare la sussistenza dei presupposti costituzionali che legittimano la decretazione di urgenza, abbia emanato il Decreto Legge in oggetto, non tenendo conto degli arresti costituzionali circa la legittimità dell’esercizio della suddetta decretazione da parte del Governo.

4. Profili di illegittimità costituzionale relativi alla potestà legislativa concorrente Stato-Regioni.

L’art. 117 della Costituzione, tra le materie di legislazione concorrente Stato-Regioni,prevede quelle relative all’ordinamento sportivo ed al governo del territorio.

Laddove l’impiantistica sportiva ricade sia, per quanto detto sub 2, nella materia ordinamento sportivo sia nella materia governo del territorio, tenuto presente che, anche in questo caso, la giurisprudenza costituzionale sancisce che l’urbanistica, cui storicamente appartiene la materia dei titoli abilitativi ad edificare, fa parte del governo del territorio.

Ciò premesso, occorre qualche delucidazione sulla potestà legislativa concorrente Stato-Regioni.

In sintesi, allo Stato spetta il compito di emanare principi fondamentali attraverso così dette” leggi quadro” o “ leggi cornice”, mentre alle Regioni spetta il compito di emanare le normative specifiche di settore.

Circa la qualificazione di leggi statali come “ quadro” o “ cornice” , come già specificato nel Comunicato del 21 aprile scorso, ribadisco che, per tali, devono intendersi quelle munite di elevato livello di astrattezza funzionali all’adozione di un indefinito numero di atti legislativi regionali costituenti a loro volta fattispecie astratte.

Requisito di elevata astrattezza che, a mio avviso, non possiede l’art. 62 del Decreto Legge n. 50/2017 che, quindi, integrerebbe una invasione di campo della potestà legislativa dello Stato, oltretutto esercitata mediante un atto legislativo del Governo e non del Parlamento e non su delega di quest’ultimo, nella potestà legislativa regionale.

Ma, ammesso pure, e non concesso, che il Governo, in materia di impiantistica sportiva, abbia inteso sostituirsi alle Regioni, ai fini della tutela dell’unità giuridica ed economica, a prescindere dai confini territoriali dei governi locali, così come consente l’art. 120 della Costituzione, tuttavia, sarebbe, comunque, venuto meno alla garanzia, pure prevista dallo stesso art. 120, del rispetto del principio di leale collaborazione.

Infatti, come, pure in questo caso, già specificato nel Comunicato del 21 aprile scorso, la giurisprudenza costituzionale ( vedasi, da ultimo, la sentenza n.124/2015 sulla così detta “Legge Madia”) insegna che l’esercizio della potestà legislativa statale, sostitutiva o sussidiaria a quella regionale, relativamente a materie di competenza legislativa concorrente, è illegittimo senza previa intesa con le Regioni  in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza Unificata.

Ne deriva che, pur volendo considerare la decretazione d’urgenza del Governo in materia di impiantistica sportiva quale esercizio di potestà legislativa statale sussidiaria o sostitutiva rispetto a quella regionale, in ogni caso, tale decretazione sarebbe illegittima perché adottata senza previa intesa con le Regioni nelle sedi predette.

5. Profili di illegittimità costituzionale relativi al mancato rispetto dei principi di uguaglianza sostanziale e ragionevolezza.

Le novità introdotte dall’art. 62 del Decreto Legge in esame appaiono anche di assai dubbia legittimità costituzionale dal punto di vista del rispetto del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione e del suo corollario principio di ragionevolezza.

Quest’ultimo da intendersi quale adeguatezza e congruenza delle leggi rispetto al fine perseguito dal legislatore. 

A questo proposito, mi riporto alle autorevolissime osservazioni del Presidente emerito della Corte Costituzionale, Cesare Mirabelli, contenute in un articolo intitolato “ Quel decreto può essere corretto: crea un privilegio per chi costruisce” a pagina 39 de “Il Messaggero” del 22 aprile scorso.

Ecco, trascritte  di seguito, alcune di tali osservazioni .

“L’articolo 64 ( ndr. ora 62 nel testo definitivo del Decreto Legge) comprime il ruolo delle amministrazioni pubbliche nelle procedure edilizie e pone parecchi interrogativi legati a  quali società potranno usufruire di procedure iperaccelerate…… Si concede un importante privilegio alle società sportive che, nell’edificazione di nuove strutture che correttamente vengono definite di interesse pubblico, sono autorizzate a varare ampie operazioni edilizie per sostenere finanziarimanete la realizzazione di nuovi impianti. Il punto è capire se è giusto o meno estendere il privilegio concesso ad associazioni o società sportive ad altri soggetti o ad altre imprese che si consorziano con le società sportive le quali potrebbero divenire di pura” copertura”. Questo è un altro punto dell’articolo 64 su cui riflettere perché questa nuova norma attenua il ruolo della Regione e Comune che, mi scuso per la sintesi, non viene compromesso ma compresso. La disciplina precedente escludeva, attraverso l’edificazione di impianti sportivi allargata ad altri tipi di edilizia, la possibilità che nascessero nuovi complessi di edilizia residenziale. La nuova disciplina toglie questo limite perché consente qualsiasi destinazione d’uso lasciando il vincolo dell’equilibrio finanziario per la realizzazione degli impianti sportivi . In sostanza l’articolo 64 collega,  in qualche modo, l’edilizia residenziale ad un impianto sportivo. Questo apre ad ogni modifica dell’assetto urbanistico…..C’è un ampliamento delle possibilità di modificare gli assetti edilizi di un’area. L’intervento del Comune è compresso dal punto di vista procedurale perché vi è una unificazione della Conferenza dei servizi che riguarda l’aspetto urbanistico con quella che riguarda la valutazione dell’impatto ambientale. Solo dopo la conclusione di questa Conferenza unificata c’ è la delibera del Consiglio comunale. Sembrerebbe che quella del Consiglio comunale diventi una approvazione di ratifica in qualche modo vincolata e comunque politicamente meno forte…Bisogna che si faccia attenzione che questa novità non sia il punto di apertura  di modifiche senza limiti dell’assetto del territorio…..Il nodo cruciale è capire se la partecipazione a questo percorso iperaccelerato, pensato per una associazione sportiva, sia valido per tutti i partecipanti alla realizzazione di un impianto sportivo. La domanda che mi faccio è la seguente : è adeguatamente giustificata questa procedura solo perché riguarda una associazione sportiva quando magari l’effettivo ruolo di questa associazione può essere marginale ?” .

Osservazioni tanto chiare, puntuali e rilevanti che lasciano ben poco spazio per non ritenere che si sia in presenza di disposizioni assolutamente irrispettose dei principi di eguaglianza sostanziale e di ragionevolezza.

Quello che, in particolare, risulta evidente è che l’interesse pubblico, insito negli interventi sugli impianti sportivi, è messo, in realtà, al servizio di interessi privati nettamente prevalenti rispetto al primo.

D’altronde, già l’Avv. Prof. Enrico Lubrano, nel corso del Convegno “ Impianti sportivi. Tor di Valle vs Flaminio: rischi ed opportunità”, organizzato da Federsupporter e tenutosi  in Roma il 28 marzo scorso, nel suo intervento aveva rilevato, senza che ancora  fossero state emanate le innovazioni di cui all’art. 62 del Decreto Legge in oggetto, che il rapporto tra impianto sportivo e complessi edilizi ad esso annessi e connessi, con l’esclusione, peraltro all’epoca in vigore, di complessi edilizi residenziali, non poteva essere legittimamente squilibrato a favore dei secondi rispetto al primo, venendo, altrimenti, alterate l’adeguatezza e congruenza della normativa nei confronti del fine da essa stessa perseguito.

Fine che non poteva e non può essere quello, con il pretesto di interventi su impianti sportivi, di permettere la realizzazione privilegiata, anche a soggetti diversi da società sportive ed in deroga a strumenti e competenze urbanistiche, di complessi edilizi, essendovi, per giunta, ora inclusi anche quelli a destinazione residenziale.

Non solo, ma, tenuto conto della destinazione e funzione sociale dello sport di cui sub 1, le disposizioni ex art. 62 appaiono anche in contrasto con l’art. 41 della Costituzione, secondo il quale la libertà di iniziativa economica privata deve sempre svolgersi non in contrasto con l’utilità sociale, nonché in contrasto con il successivo art. 42 che stabilisce come la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge con i limiti di acquisto e godimento necessari ad assicurarne la funzione sociale. 

Utilità e funzione che, viceversa, l’art. 62 del Decreto Legge sostanzialmente non garantisce, permettendo, come osservato dal Presidente Mirabelli, a qualsivoglia soggetto imprenditoriale  e speculativo privato, diverso da una associazione o società sportiva, di fare e ottenere quello che altrimenti non potrebbe fare e ottenere o, in ogni caso, non sarebbe facilitato a fare e ottenere.

Si tengano presente, inoltre, le parole, in vero rivelatesi profetiche, già da me riportate in precedenti occasioni, del Dr. Raffaele Cantone, attuale Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), tratte dal suo libro “ Football Clan”, pag. 267, Editore Rizzoli 2012 : “Il progetto per la realizzazione di complessi multifunzionali può prevedere ambiti da destinare ad attività residenziali, direzionali, turistico-ricreative e commerciali. In pratica, intorno all’arena si può costruire di tutto: hotel, condomini, uffici, negozi, supermarket,palestre, beauty center, sale gioco. Il miraggio promette di far sorgere dal nulla un business da quattro miliardi di euro in dieci anni… le lezioni della storia recente, tuttavia, dovrebbero aver insegnato a diffidare delle colate di cemento. Non è un caso che il film simbolo della speculazione edilizia e le cricche di potere, “Le mani sulla Città” di Francesco Rosi, ruoti intorno al progetto di un costruttore spregiudicato: il plastico di un quartiere residenziale con in mezzo proprio il nuovo stadio”.

6. Positività delle disposizioni che prevedono la possibilità di concessione del diritto di superficie e di usufrutto su impianti ed aree pubbliche.

Fra le tante- troppe- ombre  di cui all’art. 62 del Decreto Legge v’è, però, anche qualche luce.

E’, infatti, da condividere ed apprezzare che, relativamente ad impianti sportivi ed aree pubbliche , si preveda la possibilità di concessione del diritto di superficie e di usufrutto.

Misure che faciliterebbero l’attuazione del principio e del precetto di cui all’art. 1, comma 305, della Legge n.147/2013, in base al quale gli interventi vanno realizzati “ prioritariamente mediante recupero di impianti esistenti o relativamente ad impianti localizzati in aree già edificate” . 

Priorità non abrogata, né espressamente né implicitamente, dall’art. 62 .

Laddove non è chi non veda come sia tale priorità sia, ora, la possibilità di concessione del diritto novantennale  di superficie si sposino perfettamente con il Progetto di Federsupporter  “Aiutiamoci a realizzare un sogno” per il recupero dello Stadio Flaminio in Roma.

7. Gli effetti sul procedimento amministrativo in corso di norme sopravvenute.

L’art. 62 del Decreto in oggetto, come si è visto ai punti che precedono, apporta significative  modifiche all’art. 1, comma 304, della Legge n. 147/2013.

Si pone, quindi, il problema di valutare se e in che modo tali modifiche si applichino oppure no a procedimenti amministrativi in corso e non ancora definitivamente conclusi alla data di entrata in vigore ( 24 aprile 2017) delle norme stesse. 

Secondo dottrina e giurisprudenza prevalenti, poiché il procedimento amministrativo va sezionato nei singoli atti che lo compongono, le nuove norme sopravvenute si debbono ritenere inapplicabili, secondo il principio “ tempus regit actum”, alle frazioni sub -procedimentali già concluse prima dell’entrata in vigore delle nuove norme.

V’è anche chi ritiene che, qualora le novità legislative sopravvenute siano da qualificare come elementi essenziali e necessari alla produzione dell’effetto principale del procedimento, allora quest’ultimo, ove non definitivamente concluso, debba ricominciare da capo secondo le suddette novità legislative .

V’è anche chi ritiene che il principio di retroattività della nuova normativa sia preferibilmente applicabile nel caso in cui tale retroattività sia favorevole al destinatario dell’atto.

Alla luce dei suesposti principi, per quanto riguarda specificamente il nuovo Stadio per la Roma a Tor di Valle, il cui procedimento non si è ancora definitivamente concluso, si potrebbe, da un lato, sostenere, volendo seguire la dottrina e la giurisprudenza prevalenti, che le novità di cui all’art. 62 del Decreto Legge n.50/2017 non si applicano  alle frazioni sub-procedimentali già concluse.

Dall’altro, si potrebbe sostenere, volendo seguire dottrina e giurisprudenza minoritarie, che dette novità si applichino all’intero procedimento, in particolare se considerate più favorevoli al destinatario dell’atto, in quest’ultimo caso, però, dovendosi ricominciare da capo l’intero procedimento. 

Avv. Massimo Rossetti