L’ordinanza di applicazione di misure cautelari del Tribunale di Roma dell’11 giugno scorso ha disvelato, in gran parte sulla base di inequivocabili e non smentibili intercettazioni telefoniche tra gli indagati, che i poteri discrezionalmente spettanti a pubblici ufficiali deputati a pronunciarsi, per quanto di rispettiva competenza, nell’ambito del procedimento, sono stati esercitati in maniera contraria ai doveri d’ufficio.
In questo modo si sarebbe dato vita ad atti che, pur formalmente regolari, sarebbero stati dettati ed adottati in violazione dei doveri di correttezza ed imparzialità di cui all’art. 97 della Costituzione.
Dovere di imparzialità che è “ idoneo parametro normativo di valutazione della legittimità dell’attività amministrativa, trattandosi di una declinazione, sul versante ordinamentale, del principio di uguaglianza” ( Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 2070 del 1° aprile 2009).
Ne consegue che l’inosservanza del suddetto dovere determina il vizio di eccesso di potere che, unitamente alla violazione di legge, costituisce vizio di legittimità sotto forma di sviamento, poiché viene perseguito un fine diverso da quello per il quale il potere discrezionale viene conferito all’amministrazione.
E, ancora, così statuisce il Consiglio di Stato ( sentenza n. 11 del 22 maggio 1964) . “ Espressione di parzialità e di favoritismo, è forse il vizio che più profondamente incide sulla fiducia della collettività in una azione amministrativa collettiva, così come prescrive ed impone la nostra Costituzione “.
Disfunzione che tipicamente si verifica allorchè il pubblico funzionario, ponendo in essere comportamenti delittuosi, svende le proprie funzioni, asservendo l’interesse pubblico ad interessi privati.
A questo proposito, l’impianto accusatorio di cui alla richiamata ordinanza dell’11 giugno scorso ha trovato una piena conferma nella sentenza della Cassazione, Sezione VI penale, dell’11 luglio scorso, secondo cui , nella vicenda in oggetto, ha effettivamente operato una associazione per delinquere.
Vale a dire un accordo per commettere una serie di reati, anche in mancanza di una comunione di intenti ai fini della loro commissione.
Ma se così è, non può che ritenersi viziato per eccesso di potere e violazione di legge l’iter procedimentale finora seguito per l’approvazione del Progetto e, in particolare, la Determinazione del 22 dicembre 2017 che ha chiuso la Conferenza di servizi decisoria con un assenso con prescrizioni al suddetto Progetto, scaturito dalla Delibera di Roma Capitale n. 32 del 20017.
Il recente parere dell’Avvocatura dello Stato sulla vicenda ILVA contiene una accurata ricostruzione della giurisprudenza amministrativa in tema di autotutela: ricostruzione che ben si attaglia alla vicenda in oggetto.
L’esercizio del potere di autotutela è il mezzo con il quale l’Amministrazione, in ossequio ai principi di cui all’art. 97 della Costituzione, verifica che gli atti dalla stessa precedentemente adottati siano conformi ai suddetti principi e che siano in grado di produrre gli effetti cui erano preordinati.
Viene espressamente richiamata la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 341 del 27 gennaio 2017, in base alla quale : “ L’interesse pubblico che legittima e giustifica la rimozione di effetti di un atto illegittimo deve consistere nell’esigenza che quest’ultimo cessi di produrre i suoi effetti, siccome confliggenti, in concreto, con la protezione attuale di valori pubblici specifici, all’esito di un giudizio comparativo in cui questi ultimi vengano motivatamente giudicati maggiormente pregnanti di ( e prevalenti su) quello privato alla conservazione dell’utilità prodotta da un atto illegittimo”.
Valori pubblici specifici prevalenti, tra i quali, vengono indicati quelli relativi alla tutela della salute e della sicurezza pubblica.
Inoltre, si può leggere nel parere dell’Avvocatura, che: “ Lo snodo evidentemente è costituito dalla sussistenza di concrete ragioni di interesse pubblico non semplicemente rinvenibili nella pur fondamentale esigenza di ripristino della legalità, in ipotesi violata. Esso deve altresì porsi- in una dialettica di bilanciamento – in rapporto di prevalenza rispetto alla posizione giuridica vantata… evidentemente connotata dallo specifico affidamento ingenerato” ( pag. 33).
Ricorda, tuttavia, il parere che, secondo la sentenza del Consiglio di Stato n. 3940/2018, la tutela del legittimo affidamento del privato non sussiste quando sia stato proprio quest’ultimo a dare corso, con proprie azioni od omissioni, alla illegittimità ( sempre pag. 33).
L’amministrazione competente, quindi, nella fattispecie la Regione Lazio, tenuto conto che la Conferenza di servizi decisoria è un atto endoprocedimentale, alla luce di tutto quanto precede, dovrebbe procedere all’annullamento d’ufficio in autotutela dell’atto, stante la sua evidente illegittimità e stante l’interesse pubblico a tale annullamento.
Interesse che consiste essenzialmente nel fatto che, in ossequio al principio di economicità dell’azione amministrativa, l’atto endoprocedimentale illegittimo provoca l’illegittimità derivata del provvedimento conclusivo del procedimento, con tutte le conseguenti, negative ricadute, in specie in termini di generazione ed ampliamento del contenzioso.
Interesse, altresì, fondato sulla prevalenza di valori costituzionali da tutelare, quali quelli ambientali e della salute e sicurezza pubblica, su interessi privati.
E’ evidente, poi, che la Determinazione finale della Conferenza di servizi conclusasi il 22 dicembre 2017 causerebbe l’illegittimità derivata del provvedimento conclusivo, così dando luogo ad un inevitabile, lungo e dispendioso contenzioso con più che probabili esiti negativi per l’amministrazione.
Quanto alle questioni infrastrutturali e, in specie, alla realizzazione del Ponte di Traiano, v’è da dire che la realizzazione di esso era stata, in sede della predetta Conferenza, ritenuta assolutamente necessaria.
Valga il vero di ciò quanto espresso dalla Direzione Territorio, Urbanistica e Mobilità della Regione Lazio nell’ambito della suddetta Determinazione :
“L’attuale versione progettuale, differentemente dalla precedente deliberazione 132/2014, è privata della realizzazione del Ponte di Traiano, con l’obiettivo di dare priorità alle scelte programmatiche del Piano Regolatore Generale (PRG) vigente relative alle infrastrutture di mobilità già individuate, quale il Ponte dei Congressi, attualmente previsto quale opera pubblica alternativa al Ponte di collegamento con l’autostrada A 91, Roma-Fiumicino, di nuova programmazione…. Tale decisione tuttavia diverge dalle precedenti valutazioni espresse dai competenti uffici capitolini…. Allo scopo di dover evitare atteggiamenti di “ schizofrenia amministrativa”, si prende atto in questa fase delle valutazioni di Roma capitale adottate con la unilaterale deliberazione di assemblea capitolina n. 32/2017…Ciò malgrado, sulla base delle valutazioni più volte espresse dalla scrivente Area, secondo il principio di precauzione, si ritiene indispensabile prevedere forme di controllo del traffico costanti nel tempo, che consentano di verificare, già nella fase di realizzazione delle opere che complessivamente compongono l’intervento e fino all’entrata in esercizio delle diverse componenti progettuali pubbliche e private, un eventuale ( temuto) peggioramento degli attuali standard funzionali delle infrastrutture esistenti nel quadrante urbano interessato, garantendo azioni di mitigazione ed opere compensative in caso di accertata inadeguatezza delle opere progettate, fino anche ad ipotizzare una generale riconsiderazione delle decisioni assunte da Roma capitale con la DAC 32/2017 in merito al sistema infrastrutturale “ ( pag. 35).
Nonostante ciò, il Progetto, incredibilmente, ha ricevuto un assenso con prescrizioni ( queste ultime che rappresentano ben 43 pagine sul totale delle 61 pagine della Determinazione).
Un assenso, dunque, formalmente positivo, ma, sostanzialmente, negativo.
Quanto sopra, avendo stabilito il Consiglio di Stato, con Decisione n. 7566 del 2004, che “ Si considerano come dissensi in senso sostanziale quei pareri asseritamente favorevoli che,tuttavia, per la quantità e qualità delle prescrizioni ( e condizioni) poste alla base del rilascio del parere favorevole, sono in realtà idonee a disvelare una posizione negativa dell’amministrazione partecipante”.
La richiesta, pertanto, di un parere al Politecnico di Torino sulla necessità o meno del Ponte di Traiano appare nient’altro che un diversivo inutile o meglio- peggio- finalizzato ad un proseguimento di un procedimento caratterizzato sin dall’inizio e, perciò, illegittimo, dall’asservimento dell’interesse pubblico ad interessi privati.
Vi sono, perciò, tutti i presupposti affinchè, quanto meno, la Regione Lazio, Amministrazione competente per l’atto endoprocedimentale costituito dalla Conferenza di servizi decisoria, conclusasi il 22 dicembre 2017, provveda, senza indugio, alla sospensione dell’efficacia della Determinazione conclusiva di tale Conferenza.
Sospensione più che giustificata da evidenti, gravi ragioni, quali quelle tutte di cui all’ordinanza dell’11 giugno scorso, fissando il termine massimo della sospensione in 18 mesi dal momento dell’adozione ( 22 dicembre 2017); termine di cui all’art. 21 nonies della Legge n. 241/1990.
In questo modo, in tempo utile entro la scadenza del termine, l’amministrazione competente potrà valutare con maggiore cognizione di causa, soprattutto alla luce dell’evoluzione dell’indagine penale in corso e di quanto da essa dovesse ulteriormente emergere e scaturire, di procedere oppure no all’annullamento dell’atto sospeso.
Resta fermo che, sempre ai sensi del citato art. 21 nonies, l’annullamento consegue, anche dopo la
scadenza del suddetto termine, qualora l’atto sia stato assunto sulla base di falsa rappresentazione dei fatti per effetto di condotte costituenti reato accertate con sentenza definitiva.
E’, comunque, opportuno, sebbene, come visto in precedenza, la tutela del legittimo affidamento del privato non sussiste quando quest’ultimo abbia, con proprie azioni od omissioni, dato corso all’illegittimità dell’atto amministrativo, che il provvedimento di sospensione venga adottato al più presto, posto che il decorso del tempo, in mancanza di un intervento in autotutela, non può che alimentare e corroborare le aspettative del privato stesso.
Sarebbe, infine, paradossale e arrecherebbe un irrimediabile vulnus alla credibilità, al prestigio ed all’immagine della Pubblica Amministrazione che, finalizzato, nonostante tutto, l’iter di approvazione del Progetto, approvata la variante urbanistica al Piano Regolatore Generale del Comune di Roma, iniziati, addirittura, i lavori di realizzazione del Progetto stesso, una sentenza definitiva confermasse la validità dell’impianto accusatorio di cui all’ordinanza del Tribunale di Roma dell’11 giugno scorso.
Avv. Massimo Rossetti
