Dalla documentazione ottenuta dal Comune di Roma in favore di Federsupporter nel mese di marzo u.s., in accoglimento di rituale istanza di accesso agli atti, emerge – tra gli altri elaborati – lo schema di convenzione concernente l’intervento di riqualificazione, ammodernamento e ampliamento dello Stadio Flaminio con il Comune di Roma.

Tale schema negoziale delinea un modello attuativo imperniato sulla costituzione di una società di scopo, qualificata quale “Newco S.p.A.”, individuata come soggetto “Presentatore” dell’iniziativa, operante d’intesa con la S.S. Lazio S.p.A. Ne discende che quest’ultima verrebbe a rivestire la posizione giuridica di mera utilizzatrice del complesso immobiliare, in qualità di locataria/affittuaria dell’impianto realizzato dalla Newco, segnatamente “al fine di garantire l’adempimento degli obblighi concernenti il recupero dell’investimento effettuato”.

Siffatta impostazione contrattuale comporta, sul piano sostanziale, la cristallizzazione della posizione della S.S. Lazio S.p.A. in termini del tutto analoghi a quelli attualmente intercorrenti con il CONI per l’utilizzo dello Stadio Olimpico, con la conseguenza che l’intervento de quo non determinerebbe alcun incremento o rafforzamento del patrimonio immobiliare della società sportiva.

Sotto il profilo procedimentale, lo schema di convenzione appare discostarsi dall’assetto normativo delineato dal D.Lgs. n. 38/2021. In particolare, esso individua quale fase iniziale del procedimento il riconoscimento del pubblico interesse da parte dell’Amministrazione capitolina. Tuttavia, ai sensi dell’art. 1, Capo I, Titolo I del citato decreto, tale valutazione costituisce esito – e non presupposto – della Conferenza di Servizi Preliminare, la quale è deputata alla verifica della sussistenza dei requisiti necessari per il riconoscimento del pubblico interesse.

Qui  si impone una ulteriore puntualizzazione, che si innesta coerentemente nel solco argomentativo già delineato, senza alterarne l’impianto, ma piuttosto rafforzandone la portata critica.

Dallo schema di convenzione agli atti, infatti, non si evince in alcun modo – né in via diretta né in via indiretta – l’esistenza di un vincolo giuridico, societario o partecipativo qualificato tra la Newco S.p.A. e la S.S. Lazio S.p.A., tale da configurare la prima quale mera longa manus operativa della seconda. Al contrario, la Newco si configura, allo stato degli atti, quale soggetto giuridico autonomo e potenzialmente del tutto estraneo rispetto alla società sportiva, privo di un collegamento strutturale idoneo a garantire un’effettiva coincidenza o convergenza di interessi.

Tale elemento, lungi dall’essere neutro, assume rilievo dirimente sotto il profilo della qualificazione dell’intervento, atteso che l’operazione, così come congegnata, rischia di appalesarsi quale iniziativa a connotazione eminentemente – se non esclusivamente – economico-finanziaria, riconducibile ad un soggetto imprenditoriale terzo, piuttosto che quale intervento funzionalmente orientato alla realizzazione di un interesse pubblico specifico e qualificato.

In altri termini, la dissociazione tra il soggetto proponente/attuatore (Newco) e il soggetto utilizzatore (S.S. Lazio S.p.A.), in assenza di adeguate garanzie di integrazione soggettiva o di vincoli giuridici stringenti, è suscettibile di determinare uno slittamento della causa concreta dell’operazione dall’alveo pubblicistico – che ne costituisce il necessario fondamento legittimante – a quello meramente lucrativo.

Orbene, ai sensi dell’art. 1 del D.Lgs. n. 38/2021, il riconoscimento del pubblico interesse costituisce presupposto indefettibile per la realizzazione di impianti sportivi mediante strumenti di partenariato pubblico-privato, dovendo l’intervento risultare idoneo a soddisfare esigenze collettive e a produrre benefici per la comunità di riferimento. Analogo principio è ribadito dall’art. 183 del D.Lgs. n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici), il quale, in tema di finanza di progetto, subordina la realizzabilità dell’opera alla verifica della sua utilità pubblica, nonché alla sostenibilità economico-finanziaria dell’iniziativa.

In tale prospettiva, la giurisprudenza amministrativa ha più volte chiarito che l’interesse pubblico non può essere meramente enunciato in via formale, ma deve risultare concreto, attuale e intrinsecamente connesso alla struttura e alle modalità di realizzazione dell’intervento (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V). Esso non può, pertanto, risolversi in un mero riflesso indiretto di un’operazione imprenditoriale privata, né può ritenersi sussistente laddove l’iniziativa sia strutturata in modo tale da privilegiare in via pressoché esclusiva il ritorno economico dell’operatore.

Alla luce di tali coordinate normative e interpretative, la mancata evidenza, nello schema convenzionale, di un rapporto qualificato tra Newco e S.S. Lazio S.p.A., unitamente alla prevista autonomia e variabilità della compagine societaria della prima, alimenta il fondato sospetto che l’intervento possa essere orientato primariamente alla valorizzazione economica dell’asset immobiliare, piuttosto che al perseguimento di un interesse pubblico in senso proprio.

Ne discende che, in difetto di una chiara e rigorosa dimostrazione della sussistenza e della prevalenza dell’interesse pubblico, verrebbe meno uno dei presupposti essenziali per la legittimità dell’operazione, con conseguente incidenza anche sulla sua sostenibilità complessiva, non solo sotto il profilo economico-finanziario, ma altresì – e soprattutto – sotto quello giuridico-amministrativo.

In conclusione, la configurazione attuale dell’intervento, così come emergente dalla documentazione agli atti, impone un supplemento di istruttoria e di verifica da parte dell’Amministrazione procedente, volto ad accertare in modo rigoroso:

• la reale natura dei rapporti tra i soggetti coinvolti;
• (ii) l’effettiva destinazione funzionale dell’opera;
• (iii) la concreta sussistenza di un interesse pubblico prevalente, non recessivo rispetto alle finalità economiche dell’iniziativa, in coerenza con i principi di cui agli artt. 97 e 9 della Costituzione, nonché con la disciplina di settore sopra richiamata.
•  

Tra l’altro, il comma 4 della disposizione richiamata prescrive espressamente la natura comparativa della Conferenza di Servizi Preliminare, imponendo all’Amministrazione di valutare, ove sussistenti, una pluralità di proposte progettuali, al fine di individuare quella maggiormente rispondente all’interesse pubblico.

Ne consegue che il riconoscimento di tale interesse non può essere validamente anticipato in via unilaterale ed ex ante dall’Amministrazione, ma deve intervenire esclusivamente all’esito del procedimento comparativo, in ossequio ai principi di imparzialità e buon andamento di cui alle richiamate norme.

In tale prospettiva, ogni eventuale manifestazione di preferenza – anche solo implicita o desumibile da comportamenti concludenti – in favore di un determinato operatore economico, ancor prima della formale presentazione o valutazione comparativa dei progetti, si porrebbe in potenziale contrasto con i principi cardine dell’azione amministrativa.

Ulteriore profilo di criticità attiene alla previsione, contenuta nello schema convenzionale, della concessione in favore della Newco del diritto di superficie sullo Stadio Flaminio, quale condizione essenziale per la realizzazione dell’intervento. Sebbene l’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 38/2021 contempli in via generale tale possibilità, essa deve ritenersi in concreto inapplicabile con riferimento al bene in esame.

Lo Stadio Flaminio, infatti, integra un bene appartenente al demanio culturale, connotato da rilevante valore storico-artistico ai sensi del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, nonché unanimemente riconosciuto, anche a livello internazionale, quale opera iconica dell’ingegneria e dell’architettura del Novecento. In quanto tale, esso è assoggettato al regime di inalienabilità.

Orbene, il diritto di superficie implica, sul piano giuridico, l’attribuzione di una forma di proprietà separata – temporanea o perpetua – sul bene, risultando pertanto incompatibile con il regime vincolistico sopra richiamato.

Il combinato disposto degli artt. 822, 824 e 823 c.c. (rectius, in tema di beni demaniali), unitamente alla normativa speciale di tutela, esclude la possibilità di costituire diritti reali che incidano sulla titolarità pubblica di beni culturali demaniali, in attuazione del principio fondamentale sancito dall’art. 9 Cost., che impone la tutela del patrimonio storico e artistico della Nazione quale valore primario e assoluto.

In ogni caso, anche a voler ritenere astrattamente ammissibile la costituzione del diritto di superficie – quod non – il bene resterebbe comunque integralmente assoggettato ai vincoli di tutela, ai sensi dell’art. 839 c.c., con conseguente permanenza delle limitazioni derivanti dalla sua natura storico-artistica.

Sotto diverso ma connesso profilo, l’eventuale ammissione della costituzione del diritto di superficie implicherebbe, in via logica, anche la possibilità di procedere alla demolizione e ricostruzione integrale dell’impianto, ipotesi parimenti contemplata dal D.Lgs. n. 38/2021. Tale scenario risulta tuttavia intrinsecamente incompatibile con l’obbligo di conservazione del bene quale testimonianza architettonica del XX secolo.

In tale contesto, la soluzione progettuale evocata in sede di presentazione pubblica – consistente in una sorta di “stadio matrioska” – non appare idonea a superare la contraddizione ontologica tra l’esigenza di realizzare un impianto calcistico moderno di rilevante capienza (stimata in circa 50.000 posti) e l’obbligo di preservare integralmente il valore storico-architettonico dell’opera originaria. Trattasi, invero, di esigenze tra loro strutturalmente antinomiche e difficilmente conciliabili in concreto.

Merita, infine, particolare attenzione la previsione convenzionale relativa alla durata del rapporto, fissata in novanta anni, giustificata dall’esigenza di garantire il recupero degli investimenti, la copertura dei costi di gestione e manutenzione, nonché un congruo ritorno del capitale impiegato. Ne deriva che i flussi economici generati dall’intervento dovranno essere prioritariamente destinati al soddisfacimento di tali finalità, con conseguente limitazione della loro destinabilità ad altre esigenze, quali – a titolo esemplificativo – il rafforzamento della compagine sportiva.

Da ultimo, lo schema di convenzione, come anticipato in premessa della presente Nota, non reca alcuna indicazione in ordine alla compagine societaria della Newco, limitandosi a prevedere la possibile variabilità nel tempo degli assetti proprietari, anche indipendentemente dall’entità delle partecipazioni detenute.

Tale lacuna informativa assume rilievo non marginale sotto il profilo della trasparenza e della verificabilità dei soggetti effettivamente coinvolti nell’operazione.

Alla luce delle considerazioni che precedono, lo schema convenzionale in esame presenta plurimi profili di criticità, tanto sul piano della legittimità procedimentale quanto su quello della compatibilità con il regime giuridico dei beni culturali, meritevoli di approfondita valutazione da parte delle competenti autorità.

Federsupporter

Area Giuridico-Legale

Avv. Massimo Rossetti

Avv. Luciano Cucculelli